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南方日报记者调查还原广州首宗民事公益诉讼案大石古社水塘重生背后的法律力量

广州从化区鳌头镇大石古社的一个水塘，两年前成了舆论焦点。因为水塘变成垃圾场，在骄阳的炙烤下，臭气熏天，蚊蝇肆虐，让周围很多村民连饭都吃不好。群众虽有多次反映，但是问题一直得不到解决。

作为守护公共利益的一道重要屏障，检察院站了出来，通过提起公益诉讼推动解决污染问题，维护社会公益。

2016年，在最高人民检察院、广东省人民检察院的指导下，广州市人民检察院以公益诉讼人的身份，将污染水塘的两名责任人告上法庭，要求法庭判决两被告连带承担污染造成的水塘环境功能损失费用1050万元并承担修复责任。

这是广州首例检察机关提起的环境民事公益诉讼，目前仍在审理之中。此外，检察机关也正在追究责任人的刑事责任以及相关部门负责人的渎职问题。检察权的介入，弥补了行政监管的漏洞、突破了行政监管的限度、强化了惩治的力度。

又是一个骄阳似火的日子，日前，记者来到鳌头镇大石古社，只见有7个足球场大的水塘，经过初期两个月的打捞和后期治理，异味没有了，水体干净多了，在浅水处，甚至可以看到有鱼在游动。

“没想到，检察机关提起公益诉讼，能让整治速度变得这么快。”龙角村村支书邱柱安对记者说。

立案

让潘汝申印象最深刻的是，有一次亲戚来做客，饭菜已经备好，亲戚看到苍蝇乱飞的场景，饭都没吃就走了

说起水塘的污染问题，龙角村村民人人都有说不完的话。龙角村位于水塘下游和下风处，距离水塘又近，所以受影响最大。

水塘原来是一个深度超过百米的矿坑，2009年转成水塘，变成了农业用地。可是，从2012年11月开始，水塘实际承包人张玉山、经营管理者邝达尧等就在没有办理建筑废弃物处置证和其他相关证照的情况下，非法容许他人向水塘填埋建筑垃圾和生活垃圾并收取费用，水塘水面被各类运来的建筑垃圾和生活垃圾覆盖，臭气熏天。

“当时水塘的水是乳白色的，气味刺鼻，路边的草丛上黑压压一片全都是苍蝇。”邱柱安说，在那段时间，村里的粘蝇板一度脱销。

让潘汝申印象最深刻的是，有一次亲戚来做客，饭菜已经备好，亲戚看到苍蝇乱飞的场景，饭都没吃就走了。

2015年夏天，臭气、黑水、苍蝇、庞大的垃圾堆终于让人忍无可忍。于是，村民开始密集地四处反映问题。让村民没有想到的是，检察院也在关注他们的问题。

同年7月1日，全国人大常委会正式授权广东等13个省市检察机关开展为期两年的公益诉讼试点工作。当月，广东确立包括广州市在内6个市级、50个县级检察院开展提起公益诉讼试点。当时，从化区检察院民行科科长甄静和她的同事们正在寻找合适的案件。

收到污染线索后，甄静带着科室4名干警立即赶到水塘。后来，经广州分析测试中心监测，甄静才知道，水塘的臭气浓度已经达到200，而达标的浓度为20，“高出整整10倍啊”。

随后，从化区检察院层层上报线索，一直报到最高人民检察院。省检察院民行处处长周虹告诉记者，当时检察机关研究认定，这是一起侵害公众利益的典型案件，侵权者主观恶意性大、造成的损害严重、群众多次进行环境信访得不到解决、舆论普遍关注，在这个时候，检察机关要担起职责，用法律手段维护公共利益。

此后，广州市检察院立即按照省检察院要求，成立公益诉讼办案小组，开展现场调查。

调查

被运走的垃圾合计5174.4吨。“水太深了，水底下还有垃圾挖不走”

负责案件初查的还是甄静和她的团队。“这是一项新的业务，有很多环保类的知识要学习，很多工作都在摸索着干。”甄静说，当时她还邀请了环境保护部华南环境科学研究所专家，一共8个人再回污染现场。“我们准备了防毒面具，因为太臭了。”不过，甄静一行最后谁也没戴面具，因为专家说，要真实感受污染的恶劣程度，才好评判污染等级。

“水塘里的垃圾积压太多，人站在上面都不会沉下去。”甄静说。

广州市从化区环境监理二所、中国广州分析测试中心的监测和检验显示，水塘中水体氨氮值最高达到79.2mg/L，是渔业水质标准的79.2倍、农业用水标准的39.6倍；化学需氧量最高达到260mg/L，是《农田灌溉水质标准》中水作的化学需氧量最高值的1.7倍。

在此期间，从化迎来撤市建区的重要时刻。从化区相关负责人对记者表示，新成立的从化区委、区政府高度重视这一污染事件，主动认真处理这一历史遗留问题。从化区政府要求鳌头镇政府及相关部门督促承包方负责打捞垃圾。根据最终的统计，被运走的垃圾合计5174.4吨。“水太深了，水底下还有垃圾挖不走。”甄静说。

为了确定侵权人身份，甄静和她的同事走访了20余名村民，得到的回答却各式各样，无法形成强证明力的证据。甄静认为，水塘被侵权人承包管理，必然有资金流向村里。于是，他们仔细查验村里的账册，确定了整个资金链指向的账户——张玉山。但张玉山矢口否认，称银行卡是自己的，不代表自己就是水塘承包人。

“检察机关调查公益诉讼案件只有起诉权，没有侦查权，不能对相关人采取强制措施。如果被调查人不配合，我们只能另辟蹊径。”甄静说。

其后，检察机关希望从当地镇政府财政所的档案中发掘真相。果然，他们发现了张玉山与大石古社签订的各种协议书，这成为有力的书证。

可是接下来还有新的困难。鉴定，是公益诉讼工作的又一个难点。这关系到损害及赔偿数额的认定。

记者注意到，去年2月，广州市检察院对此案的起诉书指出“经评估，污染造成地表水生态环境损害人民币120万元。”广州市检察院民行处检察员邱正文说，这120万元，是专家根据用质量达标的水与污水进行置换所需的费用估计出的，当时没有考虑到污染对环境造成的损害。“这个数额既不权威，也无法对侵犯公共利益的行为形成有效惩处。”

为此，根据相关法律规定，检察院请环境保护部华南环境科学研究所进行了权威鉴定，去年7月，《从化区鳌头镇中塘村大石古社牌坊水塘倾倒垃圾污染事件环境损害鉴定评估报告》（下称《评估报告》）出具，广州市检察院立即变更诉讼请求，根据《评估报告》，将涉案水塘生态环境损害费用改为1050万元。

起诉

法院一审判决张玉山、邝达尧共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用1050万元；对涉嫌失职渎职的公职人员进行立案侦查；正在追究污染者刑事责任

在调查案件的同时，检察机关也没忘使用检察建议，督促当地政府履职。2015年11月5日，从化区检察院分别向鳌头镇政府、从化区城管局发出检察建议，督促其依法履行职责。两单位立即回复并着手投入整治工作。

去年7月28日，距污染事件发生近一年后，这起广州首宗民事公益诉讼案正式开庭。庭审受到极大关注，各地检察院代表、环保热心人士和人大代表都来观摩。

作为出庭检察官，邱正文坦言当时压力很大，由于没有以往经验参考，自己一直处于紧张状态。开庭前，邱正文反复和同事进行庭前演练，逐条梳理对方律师可能会提出的抗辩，并准备了近2万字的庭审预案。

在法庭上，双方主要围绕张玉山是否为适格主体、水塘污染期间的环境功能损失费用如何确定进行辩论。甄静透露，该案件的证据数量达到普通民事诉讼案件的三倍，检察机关提交了近两百份调查证据，还有鉴定报告、视听资料，出庭作证的证人有10多个。即使双方已经提前两天进行了证据交换，庭审进行了一整天也没审理完。两个月后，广州中院组织了第二次开庭。

今年2月，法院一审宣判，自判决生效之日起三个月内，张玉山、邝达尧共同修复大石古社水塘水质到地表水Ⅴ类水标准，判决生效之日起十日内，张玉山、邝达尧共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费用1050万元，款项上缴国库，用于修复被损害的生态环境。

广州首例民事公益诉讼案，胜诉了。

与此同时，广州市检察机关也已经对涉嫌失职渎职的公职人员进行立案侦查。考虑到法院已经认定侵权者对环境造成的污染程度，检察机关已在研究追究两名被告人污染行为构成的刑事责任。

由于认为赔偿数额过高，张玉山提起上诉。对于张玉山的诉讼请求，广东省高院和广东省检察院均高度关注。省高院组成由院长龚稼立担任审判长的合议庭；省检察院组成由检察长郑红担任主任检察官的检察官办案组。一场司法样本式的审理即将展开。

可是法院在对案件进行审查时突然发现，一审案件合议庭中，人民陪审员人数未达到占合议庭人数1/3的要求，于是决定将该案发回广州市中院重审。现在案件还在审理过程中。

治理

“检察权是维护公共利益的一道重要屏障，在行政机关不依法履职、社会公益组织无法承担起诉权的情况下，检察机关必须站出来发挥司法治理的作用，这也是治理现代化的重要内容”

虽然司法程序尚未终结，但是该案体现了检察权、审判权与行政权各自职能的充分发挥，推动了持续的整治，水塘正在逐渐恢复清澈，垃圾覆塘已成历史。

从化区相关负责人向记者表示，从化坚持生态立区理念，对污染事件始终保持零容忍。在污染事件发生后，从化区政府迅速开展整治工作。目前，大石古社水塘水质已恢复到地表水Ⅴ类水标准。

说起案件，周虹说，在该宗案件的办理过程中，检察机关综合运用了多种监督手段——职务犯罪侦查权、行政违法行为监督权和公益诉讼起诉权。

“检察权是维护公共利益的一道重要屏障，在行政机关不依法履职、社会公益组织无法承担起诉权的情况下，检察机关必须站出来发挥司法治理的作用，这也是治理现代化的重要内容。”周虹说。

大石古社水塘污染的案件是广东检察机关开展公益诉讼试点工作期间的一个样本。试点开展以来，截至今年6月，全省检察机关共办理公益诉讼案件848件。“我们不仅追求每一起案件立得住，而且争取形成‘样本效应’，推动解决类似问题。”周虹说。

今年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议高票表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。