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柯炳生:欧盟农业补贴的特点是什么?

时间:2017-11-14 01:52:53 来源: 作者: [] 浏览量:29

  30年前,我在德国留学。系里有了习惯,每天上、下午各有一次集体喝咖啡的时间,全系的教授和博士生都到一个大房间去,围坐着,一边喝咖啡,一边闲聊。聊的话题,以时政和农业问题为主。只要一聊到农业话题,总离不开一个词:过剩。那时,我国还在实行粮票制度,我还不太习惯讨论过剩问题。我问导师,农产品过剩问题有多突出?导师略一思索,回答说,欧共体预算支出的70%,用于解决农产品过剩问题。欧共体是欧盟的前身。用于农业的预算支出,实际上就是农业补贴。

  欧共体实行全面的保护价政策,即:每年制定一个保护价,国家按照这个价格进行托底收购。保护价政策,调动了农民生产的积极性,同时,农业技术进步非常显著,生产效率提升很快。结果,欧共体国家农产品生产持续大幅度增长,很快就从不足,变为严重过剩,政府不得不出资收购储藏。以至于当时有所谓的“小麦山”、“牛奶海”之说。保护价政策,使得内部价格远远高于国际市场价格,最多高出50%以上。这样,要出口的话,就必须进行补贴;同时,还必须实行高关税,防止进口产品的冲击。在我读书的那4年间(1985-1989),为消除过剩农产品,欧共体的补贴支出,增加了50%,从180亿美元增加到了270亿美元。

  面对这种情况,欧共体内部有过激烈的争论,从学者到政客。拥护补贴政策的人说,补贴政策,大大促进了农业发展,大大提高了食物自给率,保障了粮食安全,是很成功的政策。主张改革的人说,这个政策造成了过剩,导致大量补贴,补贴是浪费,应该取消或减少,出路在于提高生产效率,提高竞争力。结果是,1992年,进行了一次改革。这次改革的最大创新,是首次引入了直接补贴措施。但改革并不彻底,仍然保持原政策体系不变,只是把保护价水平降低了一些,同时给农民提供相应数额的直接补贴。由于降价幅度不大,因此,并没有从根本上解决问题。

  高过剩和高补贴压力,世贸组织谈判压力,再加上欧盟东扩,一系列因素,终于促使欧盟对农业补贴政策进行了颠覆性改革。改革决定是2003年通过的。根据改革决定,欧盟全面取消了原来的保护价收储政策,而代之以单一的“脱钩补贴”政策。所谓的“脱钩”,就是补贴与生产什么、产量多少、市场价格高低等,均不再关联,不再挂钩;补贴只与基期土地面积多少有关,根据面积进行定额补贴。2003年,是欧盟农业补贴政策的一个重大分水岭。从此开始,欧盟的农业政策比起美国,变得更为市场化。

  这项政策实行之后,效果很好。首先是大大减少了财政补贴压力,现在农业补贴在欧盟总预算中的比例,已经降低到40%以下;市场机制配置资源更合理,欧盟的农业更有竞争力,欧盟的市场价格与世界市场价格之间,不再有政策性壁垒;补贴属于绿箱政策,不再有WTO贸易争端,等等。

  2013年,欧盟又对上述政策进行了进一步的调整完善,确定了2014-2020年的政策方向、补贴标准和补贴预算总额。7年的预算总额是4080多亿欧元,平均每年580亿欧元左右。其中约78%用于农业直接补贴,其余22%用于农村发展。改革的总体方向保持不变,仍然实行脱钩补贴,更加强化了补贴对土地的关联性,要求农民注意保护土地和环境;更强突出市场导向,取消了对食糖、葡萄酒的生产限制;在直接补贴和农村发展的两类补贴资金使用方面,允许在一定幅度内相互替代使用;等等。

  欧盟的直接补贴,按照全部成员国平均计算,为每公顷260欧元,相当于每亩130元人民币左右。欧盟各个成员国补贴强度(每公顷土地补贴金额)有很大的不同。在原有的17个成员国中,葡萄牙最低,为174欧元,希腊最高,为544欧元;而在新增的12个成员国中,立陶宛最低,为83欧元,马耳他最高,为494欧元。补贴强度不同,是因为各个成员国的补贴总量,是根据改革前的基期补贴数额确定的。2013年制定的改革目标,是到2020年时,把目前的差距程度减少三分之一,把补贴额度最低国家的水平提高到每公顷200欧元。

  欧盟的直接补贴政策,具有突出的优点:一是真正实现了市场定价,价补分离;二是极为简便易行,高度透明;三是财政支出可控,提前早知道——农民早知道,政府也早知道;四是属于绿箱政策,没有贸易谈判纠纷。

  欧盟的直接补贴中,绝大部分是采用脱钩补贴的方式。但由于各种特殊原因,也仍然还有很小的一部分,不到5%,还是挂钩补贴,即与特定的产品生产挂钩。主要是少量特殊产品。例如,对于甜菜,一方面限定生产定额,另一方面对定额内的生产,实行最低保护价(每吨甜菜26.29欧元),超出定额的不予补贴。另外,在一些特殊的地区,对棉花还有一点挂钩补贴。

  就我个人的感觉而言,欧盟农业政策改革最值得称道的效果,也许应该是,其大大提升了国际竞争力。30年前,欧洲内部的小麦市场,是要靠高进口关税保护的。而现在,今年8月份,欧盟小麦的价格,每吨只有140-170欧元,折合人民币为1100元-1300元。这是30年前无论如何也想象不到的。

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